接下來的兩日，匯聚在長安城外的流民數量非但沒有減，反而持續增加。消息像長了翅膀一樣在底層百姓中傳開——“京城有活路”，這使得更多在旱災中掙扎的百姓，懷揣着最後的希，拖家帶口地向長安湧來。很快，城南幾座城門外，聚集的流民已超過兩千之眾，而且還有不斷增加的趨勢。

京兆府的衙役和巡城的武侯加強了對城門附近的戒備，防止流民衝擊城門或發生。府也設了幾個粥棚，但那稀薄的粥水，對於數量龐大的流民而言，無異於杯水車薪。空氣中開始瀰漫起一種焦躁不安的氣氛，孩的啼哭、大人的爭吵、以及病弱者的，織一曲世的悲歌。

朝堂之上，自然也未能平靜。史台的奏章如同雪片般飛向李世民的案頭，有的痛陳地方吏匿災不報，有的擔憂流民聚集滋生事端，有的則建言立即驅散流民，以防“玷污京畿重地，驚擾聖駕”。主張強驅散的聲音一度佔了上風，認為這些流民是不安定因素，應當遣返原籍。

然而，李世民並非不曉民間疾苦的昏君。他深知，若非活不下去，百姓絕不會輕易離開家園。強行驅散，只會將這些絕的百姓推向帝國的對立面，甚至可能激變流寇，為禍地方。但放任不管，糧食力、治安力、疫病風險，每一項都足以讓京兆尹和戶部員焦頭爛額。

就在朝堂為此事爭論不休，李世民也深棘手之際，一份來自將作監丞秦風的折，被悄然送了宮中。

這份折並非通過正規的渠道遞送，而是由侍省一位過秦風（或者說，過秦風“贊助”的宮小發明）好的小太監，直接呈送到了李世民的心腹侍手中。秦風知道，在朝廷決議未定之前，貿然在公開場合拋出自己的觀點，容易為眾矢之的，不如以這種相對秘的方式，先試探一下皇帝的態度。

甘殿，李世民屏退左右，獨自翻閱着秦風的折。摺子寫得很直白，沒有過多華麗的辭藻，開篇便直指核心：

“臣將作監丞秦風謹奏：近日京畿流民日增，聞乃關中旱所致。流民者，非樂棄鄉土，實迫於寒。若驟以武力驅之，恐傷陛下仁德，更生民變，非長治久安之策。若純以粥米賑之，雖解一時之急，然坐食山空，非但耗費國帑，亦使壯者廢其力，非良法也。”

看到這裡，李世民微微頷首。秦風的分析，與他心的擔憂不謀而合。驅散不行，純救濟也不是辦法。他繼續往下看：

“臣愚見，或可試行‘以工代賑’之策。所謂以工代賑，即招募流民中之壯丁，參與府組織之工役，如疏浚河道、開挖水渠、修築道路、加固城防等。按其勞作，給予錢糧或口糧為酬。其利有五：”

“一曰安民心。使流民有業可就，有食可得，則萌自消。”

“二曰紓財力。以工代賑，所費錢糧產出實，較之純賑濟，效益倍增。”

”。機轉為機危化乃，通利以路道飭整，旱抗以利水修興可，會機此趁。建基興曰三“

”。坊工府州各及監作將實充，用錄優擇，能才其察中役工於可，匠巧工能乏不，中之民流。才人擇曰四“

”。返遣行強需無，園家建重，里故歸願然自，財餘有積民流，解緩旱或，完役工待。鄉歸促曰五“