漠南都護府的框架已然確立，牧區劃分亦初見雛形。

然而，劉復與程昱等重臣深知，若想徹底改變草原“胡強則南下，胡弱則北遁”的循環，單靠軍事鎮戍和羈縻部落是遠遠不夠的。

必須從本上改變這片土地的人口結構和經濟基礎，使華夏文化的基深深扎這北疆沃土。

行營之，關於如何“實邊”的討論再次展開。

“陛下，”

新任漠南都護程昱率先奏報，

“草原地廣人稀，若僅有游牧，則都護府如孤島，難以持久。

長治久安，必效仿秦漢舊制，徙民實邊，屯田築城，使胡漢雜，農耕與畜牧並舉。”

戶部尚書呈上早已擬定的初步方案：

“臣等議定，可三管齊下。

其一，從河北、河東、中原等人稠地狹之州郡，招募貧苦農戶，許以優厚條件：

凡願遷往漠南者，每戶授田百畝（或據實際況調整），免三年賦稅，並由府提供種子、農，協助建造房舍。此為民募。”

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